自1988年4月5日越南共产党中央发布第10号决议以来，越南农业与农村改革已经进行了17年。农业生产取得了巨大的进步，不仅帮助越南度过了20世纪90年代的危机，同时还稳步促进了越南的经济复苏，为越南实现工业化和现代化打下了基础。

　　1、满足了国内粮食需求。由于实施了农业合作社管理体制改革，农户成为独立的经济体，大米产量持续增长。在1986-1990年间，越南每年仅生产1600到1700万吨大米，到2003-2004年间，大米的年产量提高到每年3400万吨。比改革前翻了一番。因此，越南现在已经可以满足自己国内的粮食需求。

　　农业管理改革最大的成功就是根本性地满足了越南国内的粮食需求，如果该问题得不到解决，整个国民经济的改革就无从谈起，从而也就根本不可能出现其他领域改革的成功。

　　2、其他农产品的生产如热带经济作物、热带水果、水产养殖业等获得了快速的发展，已成为越南农业的关键产品，满足了越南国内需求并实现出口创汇。

　　3、农业经济实现了多样化，除农业生产快速增长以外，非农业活动也对农村经济结构改革做出了贡献。

　　根据农业发展的要求，越南政府在国内粮食需求得到满足的情况下开始鼓励农村经济向农业多样化方向发展。经过多年的努力，农业经济结构得到初步的转变。从三大产业在农村地区的价值结构看，2001-2003年间，农业所占的比例下降到68%；工业以及建筑业占15%；服务业占17%。从农户收入结构看，农业收入的比重占76%，工业以及建筑业收入占10%，服务业占14%。在越南的农村地区，传统贸易村得到了恢复，越来越多新的贸易村开始涌现。

　　4、农村居民生活水平提高，贫困率迅速降低。根据国际社会确定的贫困标准，越南农村缺粮状况从1999年的16%下降到2002年的12%，同期，越南贫困率从44.9%下降到35%。在许多农村地区，特别是靠近城市或新兴工业区的农村，城市化正迅速发展，某些农民的生活水平大大提高，农村面貌迅速改观。

　　越南的农村与农业已经进入了一个新的发展阶段，即农业与农村产业化时代。这是越南下一步农业与农村改革的中心。在此阶段，影响越南政府农业与农村政策决策的重要因素是越南必须履行其对某些国际组织的承诺，以及国际经济一体化。

　　二、越共农业土地政策的几个指导原则

　　1、越共关于农业与农村产业化的指导原则。

　　越共九大决议制订了2001-2010年越南的社会经济发展战略。2002年3月18日发布的越共九届中央委员会第五次会议决议将农业与农村产业化的指导原则进一步具体化，并动员了必要的资源促进农业与农村工业化，以形成较有规模的商品农业，满足市场需求，并促进各地生态环境的发展。

　　2、党和政府以及法律关于农业土地政策的指导原则。

　　（1）党的指导原则。

　　为实施农业与农村产业化，越南共产党确定了如下土地改革政策：

　　“土地由全民所有，政府为土地的所有权代表和土地的管理人。政府负责配置土地资源，将土地出租给组织、家庭以及个人使用，使用期限由法律规定。”

　　“改变土地政策及立法以符合社会主义定向市场经济发展的要求。在国家管理和多种经济部门的参与下（国家为主导），积极而平稳地开发房地产市场；土地使用权不得与土地相关资产分离；打击土地投机活动。

　　严格重建管理秩序，根据法律规定使用土地……确保中央政府的统一管理，与此同时向各省级政府分权，严格实施土地法。”

　　（2）经济管理改革过程中相关土地立法的变化。

　　a.1987年的土地法。

　　法律中体现出来的重大变化为：土地由全民所有，政府实施统一管理，并将土地使用权授予特定所有者，政府确定管理机制、土地使用机制、使用者权利以及义务。

　　以上改革标志着越南土地治理改革迈出了最初的重要一步。然而，实施的过程也暴露了一些基本的缺点：1987年的土地法实际上反映了集中的官僚式的管理机制，基本上无法满足实际需求。土地关系已经向市场机制转化，但法律框架却还局限于老的机制。而且该法的条款也太过一般化，无法适应经济发展过程中出现的一些特殊要求。

　　b.1993年土地法。

　　1993年土地法的一些重要变化包括：首先，政府决定各种土地的价格，并计算转移土地使用权的税费，收取土地收益或地租，在土地得到配置的情况下计算资产的价值，并在收回土地时赔偿与此相关的损失。其次，政府直接将土地配置给家庭和个人，使用于农业、林业、水产养殖以及制盐等目的。第三,法律规定在从政府获得土地使用权后，家庭与个人有权转让、出租、继承以及抵押该土地使用权。第四，对土地管理当局和其他作为使用者的管辖机构规定了授权范围。第五，改革对各种土地的使用，鼓励各经济部门向农业与林业密集地区投资；鼓励开发荒地，鼓励环境保护。

　　c.1998年土地法修改与补充。

　　1998年土地法的修改与补充进一步规定：直接从事农业、林业、水产养殖以及制盐，并且其主要收入来自这些活动的农户及个人可以免费获得土地配置。扩大了土地使用者的权利。

　　d.2001年对土地法的一些修改和补充。

　　包括：土地配置以及出租权力非集中化，向地方政府出具土地使用证书；简化土地使用者行使权利的步骤；进一步明确土地价格；制订政府为国家/公共安全之目的而收回土地的有关赔偿和支持条款；关于变更土地使用目的的规定，关于将土地使用权抵押给（本国或外国）在越南经营的机构的规定；允许在越南长期从事活动的海外越南人购买与住房相关的土地使用权。

　　e.2003年土地法。

　　越南国民大会于2003年12月26日批准了2003年土地法，该法于2004年7月1日生效。其中最重要的改革是该法律明确定义了各种农业用地，它们是：1）短日照农作物用地，包括水稻、家畜、家禽饲料用草地等；2）多年生作物用地；3）生产性林业用地；4）保护性林业用地；5）特殊用途林业用地；6）水产养殖用地；7）盐生产用地；8）政府规定的其他农业用地。

　　3、越南农业与农村土地政策最近实际的实施情况。

　　（1）土地配置，土地出租以及土地使用证书的出具。

　　a.土地配置。

　　根据2002年进行的土地存量统计，用于农业目的的土地面积为9,406,700公顷，其中85%由农户和个人直接经营，约9%由经济组织管理经营，公社政府管理的面积为4%。其余由其他组织或合资企业经营管理。

　　b.土地出租。

　　目前，并没有多少机构、农户或个人租用土地进行经营活动。只有少量外国公司和本国机构租用小块土地从事农业生产。除以上租用活动以外，公社人民委员会通常以招标的方式出租公共土地用于农业、水产养殖或林业生产。承租人一般是本地农业、林业以及水产养殖业工人。承包期限一般为1-5年。土地租金通常一年一交或一次缴足。

　　（2）获得土地以及农户及个人如何行使相关权利。

　　a.农业用地集约化的权利。

　　为合理使用土地，土地必须实现在农民之间的集约化，在越南，由于过去的影响，土地被分成了许多小块，一般平均每户拥有的土地达6-7小块，有些农户拥有的土地甚至被分割成了15-20小块。

　　根据越南自然资源与环境部发布的数据，越南的农业用地被分成了太多小块，允许集约化使土地由小块集中变成大块成为可能，但实际情况是越南的土地分块仍然很严重，对农业生产产业化造成了严重影响。

　　b.土地转移权的行使。

　　尽管土地法规定土地可以转移，农业用地转移活动仍旧十分有限。在某些地方，农业用地转移仅在以下情况下发生：缺乏农业劳动力，为解决家庭问题筹集款项，健康问题等。值得注意的是土地转移活动通常发生在黑市，当地管辖当局无法得到及时通知，便利了某些地区的土地投机活动。

　　c.土地出租权的行使。

　　在每个省，土地出租活动都十分频繁。出租合同一般是口头的，既没有形成书面文件，地方当局也没有对此进行监管。

　　d.农业用地继承权的行使。

　　实际上，得到政府配置土地的人如果死亡，则该土地的继承权自然发生，仍旧由从事农业生产的家庭成员继承。土地法，或其他指令性文件并没有将此继承权法制化，也没有规定何种情况发生则继承生效，或不生效。

　　e.土地抵押权的行使。

　　最近在许多省份都发生了农户以土地使用证书从银行贷款投入生产的事情，但是这样做的人还是少数，而且贷款不论从数量上还是期限上都还不能满足农业生产的需求。

　　（3）土地法在使用农业用地的组织中的实施情况。

　　a.合作社。

　　土地法与合作社法规定，政府免费向农业、林业以及水产养殖业合作社提供建造办公室、仓库、商店以及服务中心所需要的土地，合作社应获得该土地的使用权证书，并可以使用这些证书从银行获得必要的资金。非农业合作社可获得土地的长期租用合同，在某段时间享受租金减免，并可分多次缴纳租金。农业合作社成员可以以土地使用权入股。

　　然而，现实情况是，各省保留的土地十分有限，因此很难为农业合作社提供用地。

　　b.国营农场与林场。

　　根据法律规定，国家赋予农场与林场以下权利：按照规定目的使用土地；向农场以及林场工人再分配土地；出租以及出资与其他经济组织建立合资企业。

　　现实中，该权利的实施依然面临许多问题。首先，政府在决定建设农场后，将土地从周边农民手中收回并分配给农场的工人，或者，为了扩大生产，将周边生活的农民吸收为农场工人，但现在他们已经退休或退出，却面临无法收回土地的情况。其次，在建设农场时，并没有清楚的土地边界，因此，其土地经常与当地农民或其他组织的土地重合。第三，农场在土地使用和管理方面的错误决策屡见不鲜。第四，土地纠纷长期得不到解决。第五，允许农民将土地用于其他不符合总体计划规定的目的。

　　三、越南农业与农村土地政策影响评估

　　1、成绩。

　　a.激励农民投入农业生产，扩展了此领域的经济活动。

　　向农民配置并出具土地使用权证书的政策以及赋予农民的基本权利使农民向农业投入的积极性大大提高，政府分配给农民的土地成为农民脱贫致富的初始资本。

　　b.集中使用农业用地从事经济作物生产。

　　通过土地集约化，越南集中土地的条件已经成熟，有利于采用先进技术，提高生产力，从而提高经济效率，并形成农场。

　　土地集中使农户愿意投资于农业机械，将劳动从脸朝黄土背朝天的景况中解放出来。土地集约化改变了人们的思考和工作方式。同时，由于土地集约化经营，农业合作社也有条件更好地为社员提供服务，从而逐渐形成新的合作社，帮助社员重新定位土地的使用，获得更高的效率，积极维护、更新土地、土地灌溉系统以及农村公路系统。

　　c.在市场定向过程中逐步形成新的农业用地关系。

　　根据市场经济规律，越南农业用地市场正逐步形成。组织之间、组织与个体之间以及个体与个体之间已经开始了农业用地以及农村宅基地交易。该交易采用了多种形式，比如转让、集约化、出租、再出租以及抵押等。多数情况下，交易是在买方与卖方之间直接或通过中介人发生，而不是通过当地土地管辖机构，没有几宗交易是根据法律条文进行的。

　　2、缺点。

　　a.农业用地的法律体系还存在许多缺点。

　　首先，土地法并没有明确规定土地全民所有制机制的核心内容。如何更有效地使用农业用地，如何通过集中管理更好地为农业与农村产业化服务已经成为当前农用土地政策的焦点。

　　其次，没有就如何才能有效地激励农民更多地投入农地，以确保农业的长期可持续发展做出必要的规定。

　　第三，当前的农业土地法律和政策并没有解决历史问题，而新问题又不断涌现；土地法的许多相关规定仅仅停留在原则性规定上，因此，各级各部门对这些法律和政策的理解以及实施多有不同。

　　第四，2003土地法规定农户、个人以及经济组织可以租用土地并支付年租金，但不得使用该租用土地获得抵押贷款，笔者认为这种规定不恰当。因为基本上所有的经济组织或经营家庭将全部资本投入到场地清理、赔偿、厂房建造中，他们已经没财力再进行支付。

　　第五，各省无法将土地法中的一般性规定具体化，因此在实际实施中遭遇了许多困难。

　　第六，土地抵押的组织和实施还存在许多不足。

　　从政府角度看：多数用于商业的土地无法满足从信贷机构获取资金的法律条件。土地抵押注册并非根据民法，从而造成抵押交易困难。发布土地指令文件耗时而又不规范。而在地方上，地方法庭处理抵押纠纷时会出现执行法律失误的情况；抵押交易有时还成为刑事问题。

　　b.农业用地政策实施不足。

　　首先，土地分配、出租以及收回仍然有许多停滞不前的现象。目前，政府基本上已经结束了土地向农业人口的分配；用于非农业目的的土地根据法律文件出租。土地法第26条规定政府有权收回部分或全部分配后12个月内未曾使用或使用于其他目的的土地。但在实际中，尽管政府发现了许多滥用的事例，却并没有采取断然措施收回土地。

　　此外，有些农民已经转移到了其他经济部门，比如工业、建筑业，或从事贸易或服务，他们将土地出租（用于农业用途），但这种安排是临时性的，仅仅只是为了不违反有关法律。对于整个社会来说，这是资源的合法浪费。因此，有必要组织研究如何解决这些问题，加强分配土地的使用效率。

　　其次，地方政府机构土地管理职能的执行较弱，无法有效地处理多方面的问题。政府部门甚至本身就违反相关的法律法规，比如非法进行土地分配，非法出售土地等。

　　第三，土地使用的整体规划的质量不高，无法满足农业与农村产业化的需求。

　　目前的总体规划和土地使用体制无法支持并指导农业和农村发展。许多土地使用计划仅仅停留在纸上。

　　计划的制订和实施监督尽管已经崭露头角，却还不够强壮。其不足主要包括：各部委、各单位和地方当局责权的不合理分配。

　　导致这些问题的根本原因是政府并没有最终确认农户是这些农业用地的最终使用者，土地管理当局应该为农户的利益服务。

　　第四，农业用地的不当使用，土地保护以及提高土地使用效率。

　　农业与林业用地的使用效率仍然很低。由于侵蚀、滥用化学肥料和杀虫剂，有些地方的土地质量严重下降。

　　某些地区，森林覆盖面积有所增加，但是新种林地的面积则在减少，森林火灾越来越经常地发生，却没有采取任何有效的措施。

　　大量农业用地用于其他用途，比如建设城市或交通设施等。许多农户，特别是贫困地区的农户无力改善土地的质量，从而土地质量迅速下降。

　　四、进一步改革农村土地政策，促进农业与农村产业化发展的一些指导原则

　　1、一些基本观点。

　　为促进越南农业与农村产业化进程，必须注意恰当而有效地使用土地资源，保证农业用地的可持续发展。

　　首先，农业用地是国家特殊而有价值的资产，现在正变得越来越稀有。因此，在未来几年，土地使用政策应同时符合以下三个要求：

　　———为社会创造更多的经济价值；

　　———更好地满足使用者的个人利益；

　　———不得造成土地质量下降或地力耗尽，与此同时，必须采取措施增强土地的肥沃程度。

　　其次，政府应承担确保土地有效使用的责任，企业和个人参与土地的使用。为满足以上要求，最好的方法是将所有与土地使用和开发相关的问题法制化。政府的责任就是决定并控制土地使用计划的实施，以确保开发计划的实现。土地使用计划以及总体规划应具体化。

　　根据获得批准的土地使用计划和总体规划，政府向组织、企业以及家庭配置或出租土地。土地使用主体必须严格执行土地使用计划和总体规划的要求。土地使用者有权决定生产何种农作物，但政府须了解其种植的规模，以便形成经济作物生产区。应对此做出法律规定，违反规定的个人、组织或企业应受到相应的惩罚。

　　第三，由于土地属于稀缺资源，土地配置政策必须与市场原则结合起来，也就是说农村土地政策应被视为经济政策。本政策的最高目标是实现农村经济发展，不得将土地政策作为社会福利政策。

　　第四，土地使用者的权利和义务应制度化。土地使用者一旦出现违约情况应受到惩罚。

　　第五，作为重要的解决手段之一，一旦出现土地使用的违约现象，政府有权收回土地。政府应严格并及时监管各地区土地使用的情况。

　　第六，加强农村土地管理机构建设，明确其责任。创造新的机制使土地管理当局的行为受到民众的监督。

　　2、继续并完善该政策的一些指导原则。

　　a.加强政策实施，鼓励农业用地的集约化经营。

　　土地集约化经营的政策鼓励农户通过多种途径集中其耕地资源，例如土地流转、租赁、合作等，以使每块地各尽其用。

　　组织、家庭、个人的农地、林地、盐业生产等用地规模将随着经济结构调整发生变动，将有更多的人口从农业生产中转移出去。农民只能免费使用政府配给的土地，使用超过配给面积的土地必须采取租用的方式。

　　鼓励农户发展农场，特别是要充分利用荒地。政府配给和出租的土地可以应商业需求设立农场，这要视当地情况而定，土地使用期限最长为50年。

　　b.根据现实需求调整土地配给和租赁机制。

　　从免费使用土地到使用租赁土地这种机制转换对许多人来说都很重要。对于城郊地区的土地，有必要对拓展用地的意图进行特殊管制。

　　c.针对农地使用者的政策调整。

　　农地和林地。

　　首先，检查分配给农场的土地以及这些土地的实际使用情况。将不属于农场和林场的土地做区分对待。如一些农场土地经营状况持续低效，当地政府有权收回。

　　第二，根据2004年9月22日的越共第170号令、2004年12月3日第200号令（重组和开发国家林场）的内容，农场和林场的土地使用必须转变为租用。根据总体规划，在不与当地居民发生纠纷的前提下，尽快颁发林场新的土地使用许可证。

　　第三，广泛实施农、林场的土地使用合同。签署合同的农户在合同期内继续管理土地，但必须服从农场的整体计划。

　　农户及农村社区。

　　根据总体规划，要逐步改变少数民族、移民免费使用土地的现状。

　　确保直接从事农、林、水产养殖、盐业生产者使用土地的权利，同时，加强农村经济结构调整，使其适应产业化和现代化的发展需求。

　　愿意投资开发山区、海岸荒地从事农、林、水产养殖、盐业生产的国内个人、家庭、组织可以租赁当地的此类土地。

　　d.当地土地管理的能力建设。

　　政府要完全行使其发放土地使用证的责任。不要将税收和土地使用费这些问题与土地使用证联系在一起。如果政府在发放使用证方面负担过重，私人机构可以承担该工作，政府没有必要承担其中的所有工作，例如丈量、绘图等具体工作。

　　e.解决土地纠纷及侵权行为。

　　各省的人民委员会是地方解决土地问题的最高机构，如果各方不同意人民委员会的意见，可以诉诸法律。如果农、林场没有根据总体规划的要求使用土地，省人民委员会应该根据法律收回土地并将其出租给其他机构、家庭或个人。未按照规划使用的土地必须交还国家。

　　　　五、结论

　　农业生产和农村经济的土地政策对农村和农业产业化有很大影响。改革后的农地政策有正确且清晰的目标，例如逐步赋予农户管理以及中长期使用土地的权利，推动农村发展。

　　土地政策的改革对农村、农业产业化进程也产生很大影响。农户可以通过市场机制直接参与到整个经济中来。但该政策仍需要进一步完善，以创造一个成功的越南农村、农业产业化模式。

　　事实上，对农户的土地分配是重新分配权利、收益、责任以及农业基本责任的过程。农户们非常欢迎这种资源重新配置的过程。但如果政府通过提供农业服务支持农户，农业效率将进一步提高。与此相应，此政策对经济一体化过程中的农业产业化和农村地区经济发展有指引作用，这值得我们为之骄傲。

　　［作者分别系越南中央经济管理研究院企业改革与发展研究部副部长、高级研究员；越南中央经济管理研究院副院长］（马骞译）